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淺析基于大部制下的三網融合政策與體制

沈金成 王良元 2008/11/25

　　“三網融合”的時機正在走向成熟。隨著中國大部制改革的推行，要抓住良好的發(fā)展機遇，實現(xiàn)“三網融合”穩(wěn)步發(fā)展，依賴于“三網融合”在法律體制上的導向作用，也取決于“三網融合”社會機制的完善，解決制約“三網融合”的標準化、市場準入等問題。

基于大部制下三網融合發(fā)展態(tài)勢

　　工業(yè)和信息化部登場，標志著信息產業(yè)部十年歷史使命的結束。這次體制變革，廣電部門沒有被納入其中，是我國在借鑒國外三網融合成功模式的基礎上結合國內實情所采取的初步探索，筆者認為這樣的安排是合乎情理且順乎國內三網融合發(fā)展態(tài)勢的。

　　逐漸突破和完善現(xiàn)有體制�！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》強調：“加強寬帶通信網、數(shù)字電視網和下一代互聯(lián)網等信息基礎設施建設，推進‘三網融合’�！蔽覈叭W融合”在技術上已經成熟，關鍵是要解決體制和相關機制分割矛盾。雖然電信與廣電分屬不同的體制，但技術日新月異，產業(yè)迅速走向融合，行業(yè)壁壘已難以維系。實現(xiàn)“三網融合”，首先要在網絡內容提供與網絡業(yè)務開發(fā)上逐漸放寬管制機制、市場準入機制，為突破和完善現(xiàn)有體制提供基礎。

　　要解決行業(yè)管理的職能交叉，培育統(tǒng)一的監(jiān)管機構。未來統(tǒng)一監(jiān)管是必要的，監(jiān)管機構的融合是推動三網融合，特別是電信與廣電網絡業(yè)務融合的有力保證。電信和廣電的統(tǒng)一監(jiān)管是政府部委進一步調整的必然。廣播電視與電信監(jiān)管機構的統(tǒng)一為后期的電信市場開放、廣電單方進入、電信進入廣電市場改革得以順利推進，為網絡融合與新業(yè)務發(fā)展提供了良好的制度保證。

　　提升廣電競爭能力，加強融合業(yè)務監(jiān)管。在大部體制進一步變革和政策調整之前，也即在監(jiān)管權交第三方機構行使之前，對于融合性業(yè)務，前期可以考慮由肩負網絡管理責任的行業(yè)主管部門加強網絡監(jiān)管和協(xié)調，同時，廣電主管部門加強對融合性業(yè)務內容的監(jiān)管。隨著融合的深入和時機的成熟，可以成立第三方監(jiān)管機構負責融合業(yè)務的監(jiān)管。負責融合業(yè)務的新機構要完成向融合機構的轉變。

　　構建市場準入機制，推動業(yè)務互相開放。目前，廣電部門面臨的競爭壓力較大，數(shù)字電視推進遲緩，遭遇資金瓶頸，而僅靠廣告收入，顯然難以與電信系統(tǒng)抗衡，這也是廣電這幾年徹底被電信甩在身后的重要原因。廣電部門渴望向傳統(tǒng)電信網絡領域滲透，特別是寬帶接入方面。而電信運營商，特別是固網運營商，在固話用戶持續(xù)流失，寬帶接入放緩的情況下，急需開展IPTV、手機電視等業(yè)務，尋找新的收入增長點。因此市場準入機制的建立必然推動廣電與電信業(yè)務的全面相互開放。

　　從目前來看，基于大部制下我國三網融合仍需要克服諸多體制障礙。

大部制下三網融合需克服體制障礙

　　三網融合的推進實際上只是涉及電信網和廣播電視網。兩網融合在技術上早已不成問題，融合的主要障礙還是在于管理體制。而工業(yè)和信息化部的成立，給信息化與工業(yè)化融合提供了體制上的保障。但是由于廣電總局的網絡管理職能并未考慮在內，互聯(lián)網、電信網及有線電視網“三網”仍分屬不同部門，短期內三網融合的發(fā)展還面臨現(xiàn)實的困難。要在當前大部制框架下繼續(xù)推進三網融合的發(fā)展，需要創(chuàng)新相關體制，促進行業(yè)的融合。

　　許可證體制：三網融合的實現(xiàn)依賴于統(tǒng)一的許可證體制。電信與廣電的條塊分割，導致兩大陣營在手機電視、IPTV等融合性業(yè)務的運營和管理歸屬方面糾纏不清。隨著《互聯(lián)網視聽節(jié)目服務管理規(guī)定》、《關于鼓勵數(shù)字電視產業(yè)發(fā)展若干政策的通知》（以下簡稱《政策》）兩大文件的出臺，三網融合破冰之旅開啟。統(tǒng)一的許可證要實現(xiàn)技術和業(yè)務中立。技術中立意味著許可證持有者有權選擇適合業(yè)務特點的技術，可以根據市場情況來選擇推出何種業(yè)務。

　　標準體制：“三網融合”的實現(xiàn)依賴于統(tǒng)一的標準體制，這需要各種網絡運營商共同參與，防止個別網絡運營商利用標準壁壘阻止競爭者的進入。同時要注意廣電部門利用現(xiàn)階段的政策環(huán)境形成自己的行業(yè)標準以確定市場準入，防止由于盲目進入而導致產業(yè)風險。此外，要鼓勵基礎運營商之間的競爭，并采取適當?shù)拇胧┍Ｗo和鼓勵新運營商的成長與壯大，各個骨干網絡之間的互聯(lián)互通應該通過國家法律法規(guī)的形式予以保障。

　　加快與“內容監(jiān)管”有關的管理體制改革：從行業(yè)發(fā)展水平的角度而言，此次工業(yè)和信息化部不包含廣電可以解讀為我國的廣電與電信相比仍處于未來競爭的劣勢地位，從而為了避免“三網融合”在推動過程中出現(xiàn)冒進或者滯后行為，即有可能造成無序競爭的后果，通過目前設置于大部制之外來推進廣電的管理體制改革，從而為三網融合打下基礎。

　　改革涉及廣電管理體制和文化管理體制：廣電管理體制一是要加快內容與網絡分離的改革，廣電管理部門的監(jiān)管重點應該轉移到內容監(jiān)管方面來；二是要推動廣電系統(tǒng)“公共電（視）臺”與商業(yè)電（視）臺分離的改革，使廣播電視的公共（免費）需求與商業(yè)（收費）需求相分離。文化管理體制改革的重點是推動公益性文化與經營性文化的分離。

借大部制改革穩(wěn)步推進三網融合

　　工業(yè)和信息化部的成立并未將廣電考慮在內，互聯(lián)網、電信網及有線電視網“三網”仍分屬不同部門，短期內三網融合的發(fā)展還面臨現(xiàn)實的困難。然而三網融合是大勢所趨，無論電信還是廣電都在轉型，國家的部門調整和相關政策的出臺都預示三網融合正在穩(wěn)步推進。

業(yè)務逐漸放開

　　大部制改革將使得廣電和電信從新整合各自的業(yè)務領域，進而尋求并加強可開放的業(yè)務融合。當前隨著融合需求的不斷升級，融合技術發(fā)展也在不斷的升級中，越來越多的融合業(yè)務逐步出現(xiàn)，包括IPTV、手機上網、手機電視、VoIP、網絡視頻、電視上網等。業(yè)務融合使電信公司和有線電視公司都可以用一張網提供多種服務，這不僅使單一服務成本下降，而且由于服務的多樣化，互補競爭成為可能。當前可行業(yè)務的放開仍然限于單向非對等模式：即《政策》所規(guī)定的廣播電視機構利用國家公用通信網和廣播電視網等信息網絡提供數(shù)字電視服務和增值電信業(yè)務。同時，在符合國家有關投融資政策的前提下，支持包括國有電信企業(yè)在內的國有資本參與數(shù)字電視接入網絡建設和電視接收端數(shù)字化改造。電信運營商可以在全國范圍經營廣播電視業(yè)務、電信與有線電視市場正式相互開放是三網融合的遠階段目標。

擴展地區(qū)試點

　　事實上，三網融合在農村已取得突破。例如，在山西，在政府的引導下，電信運營商與廣電部門合作，開拓出通信網、互聯(lián)網和廣播電視網“三網合一”的新“村通”模式。三網融合實現(xiàn)了山西邊遠貧困山區(qū)廣播電視、電話、互聯(lián)網絡一線通。從這個角度來看，體制上的突破是關鍵所在。自2005年下半年開始，IPTV規(guī)模商用項目開始啟動，IPTV項目已由市域擴展到了省域，設計用戶容量達到了10萬戶。統(tǒng)計數(shù)據顯示，截至2007年底，全國范圍內IPTV用戶已經達到118萬戶。從目前發(fā)展來看，我國絕大多數(shù)已經運行的IPTV都處于與數(shù)字電視的替代性競爭階段。由此演變的地區(qū)試點可以在大部制改革的引領下在更為廣泛的領域推行。從而為三網融合的全面施行積累經驗。

市場調節(jié)推動體制變革

　　在新部委不包含廣電的情形下，通過市場調節(jié)，逐步將廣電網絡、電信網絡、互聯(lián)網進行融合統(tǒng)一。新部委下一步將繼續(xù)推動三網融合，實行自上而下的漸進路線。通過鼓勵引進新技術新業(yè)務，開拓新的市場，以市場結構的調整推動體制的變革。廣電和電信采取建立合資公司形式共同運營IPTV，當然這需要國務院或者新成立的第三方監(jiān)管機構出臺相關的政策，允許廣電和電信在一些試點地區(qū)建立這樣的企業(yè)：支持數(shù)字電視相關企業(yè)通過上市、發(fā)行債券、上市公司配股和增發(fā)新股等方式籌集資金，增加對數(shù)字電視產業(yè)的投入。此次《政策》中提及，在符合國家有關投融資政策的前提下，支持包括國有電信企業(yè)在內的國有資本參與數(shù)字電視接入網絡建設和電視接收端數(shù)字化改造，此舉將有利于加速推進數(shù)字電視發(fā)展。

廣電政企分離

　　廣電的獨立于工業(yè)和信息化部使得其自身的改革上升為內在壓力。廣電總局更大意義上承擔輿論引導、審查與管理的責任，并非一個單純的行業(yè)主管部門，而這種特殊的職能導致了它在一定程度上必須掌握傳輸網絡的控制和管理權。在此前提下，加快廣播電視管理體制的改革，重點是實現(xiàn)廣播電視產業(yè)的政企分離。目前廣電總局正在積極推進本行業(yè)的產業(yè)化改革，把其公益性事業(yè)和經營性產業(yè)分開，盡管其改革頗有力度，但是廣播電視業(yè)政企不分的現(xiàn)象還是很嚴重。廣電總局及地方的廣播電影電視局都擁有自己的影視集團或電臺、電視臺，自己既作為政府部門制定政策管理行業(yè)，又作為企業(yè)在市場中與競爭者角逐。這不僅造成廣電與電信部門的沖突，也使廣電部門內部中央和地方沖突嚴重。建議廣電部門在進行產業(yè)化改革時把其經營性的企業(yè)從政府部門中剝離出來，當然，由于新聞宣傳的需要，廣電管理部門應該保留其公益性的事業(yè)單位，但這些單位必須是非營利性質、非市場運作的。

頒布實施《電信法》

　　我國雖然從1980年開始起草《電信法》，但至今仍未出臺。要實現(xiàn)電信與廣電的全面競爭和相互進入，僅僅依靠行政手段方式難以適應這一要求，因而有必要值此大部制改革階段，在政府朝服務性體制方向轉變的契機下加快制定出有利于推動三網融合的《電信法》。將所有的廣播電視媒體統(tǒng)一規(guī)定在一個法律體系之中，從法律高度上對融合的管理體制的形成奠定了基礎，從法律的角度為監(jiān)管機構的融合與監(jiān)管內容的修改提供依據，進而為電信和廣電相互進入提供法律依據，使管制機構對融合業(yè)務的管制有法可依。廣播電視和電信的規(guī)制內容整合在一起，對進入廣播電視業(yè)和電信業(yè)的條件進行了規(guī)定，并且對之前不對稱進入的規(guī)定進行了修改，在法律中明確規(guī)定允許雙向進入，解決了市場進入壁壘，有利于促進市場競爭。

推進電信網和廣播電視網融合

　　以國家政策法規(guī)的形式，為信息公開、共享與有償使用創(chuàng)建一個良好的機制。在網絡內容提供與網絡業(yè)務開發(fā)上，逐漸放寬管制機制，豐富業(yè)務內容，鼓勵ICP等信息增值服務商的發(fā)展。但是要真正實現(xiàn)三網融合，信息服務業(yè)、通信、廣播以及借助于網絡的新興媒體，這類以信息技術為支撐的現(xiàn)代服務業(yè)、信息服務業(yè)需要更高層面的監(jiān)管機構來行使監(jiān)管的職權，例如在大部制改革取得進展之后可以進一步建立國家信息監(jiān)管委員會，該機構不代表任何部門的利益，只代表國家利益，利用這一監(jiān)管平臺進行單純的監(jiān)管，實現(xiàn)政監(jiān)分離。

中國信息產業(yè)網-中國電信業(yè)


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